23/06/15
La política ferroviaria de la década Kirchnerista, bajo la lupa
En su flamante libro, "La Argentina auditada", Leandro Despouy, presidente de la AGN, examina con rigurosidad aspectos claves de las presidencias del matrimonio Kirchner. Aquí, un análisis de las cuestionadas gestiones de Ricardo Jaime y Juan Pablo Schiavi al frente de la Secretaría de Transporte
El sector de transporte es uno de los más deficitarios de la gestión estatal de la última década. En él se incluyen los corredores viales, el transporte aéreo y el fluvial, pero el cuadro más crítico se puede constatar en el sistema ferroviario, una creciente precarización que va incluso a contramano de los indicadores económicos registrados en el país.
En las auditorías de las concesiones ferroviarias para los servicios de carga y pasajeros realizadas por la AGN hemos encontrado distintos grados de incumplimiento empresarial de las obligaciones contractuales, especialmente en lo que se refiere al mantenimiento y las condiciones de seguridad. Los pasajeros viajan hacinados, el material rodante es de baja calidad, la prestación del servicio es deficiente lo mismo que la infraestructura de vías. Todo esto ha llevado a un estado de inseguridad en que los incidentes son frecuentes y sus consecuencias, en muchos casos, son de enorme gravedad.
En diez años de crecimiento económico no se revirtió el estado de deterioro en que quedó el sector luego de que en la década de 1990 se concesionaran las líneas férreas a operadores del sector privado.
La imagen más impactante de la situación de los ferrocarriles quedó registrada en un informe que solicitó a esta institución Roberto Lavagna cuando inició su gestión como ministro de Economía y Producción en 2003.2 Al comparar las conclusiones de aquel trabajo -que relevó los informes de auditoría del período 1993-2003- con las que aquí se extraen sobre la década inmediata posterior, se evidencia que todas las observaciones críticas en materia de mantenimiento, lejos de haber sido subsanadas, se han reiterado una y otra vez desde entonces hasta la fecha e incluso se han sumado nuevas en auditorías posteriores.
El deterioro se profundizó más aún, a tal punto que los trenes ya no solo son lentos, incómodos o ineficientes, sino que se volvieron peligrosos. A principios de la década bajo análisis, el transporte ferroviario se encontraba en un punto difícil, no solo por el diseño del modelo concesionario, sino también por la profunda crisis económica que sufrió el país en el comienzo del nuevo milenio. La combinación de ambos factores impulsó al gobierno de Eduardo Duhalde a decretar en 2002 el "estado de emergencia" en el sector de transporte ferroviario de pasajeros,3 dentro del marco de la Ley de Emergencia Económica sancionada unos meses antes.
Los operadores del sector aducían estar al borde de la bancarrota, y uno de los propósitos explicitados por el decreto era continuar con la prestación del servicio a una tarifa estable mientras se revisaba el esquema de concesiones, presumiblemente inyectando oxígeno a los operadores. Era, por lo tanto, un sistema favorable a los concesionarios, ya que, entre las medidas adoptadas, se suspendía el régimen sancionatorio vigente hasta ese momento a la espera del dictado de uno nuevo, e implicaba desligarse de los aumentos tarifarios descansando en que el Estado subsidiaría donde hiciera falta.
Aquella medida de necesidad y urgencia, que se suponía temporaria, nunca fue levantada y aún hoy sigue vigente, es decir, que los tres gobiernos posteriores a su sanción se sucedieron en este contexto de permanente excepcionalidad. La falta de previsibilidad que caracterizó a toda la década incidió gravemente en la gestión del sistema ferroviario, que ostentó carencias normativas e imprecisiones sobre las respectivas incumbencias estatales y empresariales, con un consecuente debilitamiento del control.
El sistema era un híbrido en el cual coexistieron ramales operados por empresas privadas como Metrovías y Ferrovías y ramales con acuerdos de gerenciamiento administrados por cuenta y orden del Estado nacional como la Unidad de Gestión Operativa Ferroviaria de Emergencia ( UGOFE), en los que no existen mayormente obligaciones, régimen de penalidades ni ningún nivel de riesgo empresario.
Si bien el comportamiento estatal fue errático y no tuvo la guía de una visión estratégica, a la luz del trabajo realizado por la AGN se pueden describir las conductas gubernamentales que por acción u omisión se sostuvieron a lo largo de los diez años. Por ejemplo, se priorizó la continuidad del servicio y una situación estable con los empresarios y los sindicatos mayoritarios por sobre todo otro objetivo, sacrificando incluso la calidad del servicio y la seguridad de las personas. Se sostuvo también la operación privada de los trenes, mediante concesiones o unidades de gestión operativa.
El Ejecutivo permitió un mayor deterioro del sistema ferroviario de la mano de concesionarios que no cumplieron con los compromisos contractuales y a los cuales tampoco se les aplicaron sanciones. Por el contrario, sus contratos se mantuvieron o renovaron aun cuando hubo causales para su rescisión.
Las obras e inversiones se financiaron con fondos públicos, pero en la mayoría de los casos se ejecutaron a través de los concesionarios u operadores, sin que los procedimientos utilizados garantizaran los principios de competencia, concurrencia, transparencia y publicidad. Con un costo fiscal creciente, se sostuvieron las tarifas a los usuarios y se asumieron gastos de operación que estaban a cargo de los concesionarios u operadores,6 como — en algunos casos— los salarios.
También se transfirieron crecientes subsidios al sector mediante procesos de asignación cuestionables, sin control sobre la rendición de cuentas ni evaluación de los resultados. Las necesidades y los reclamos de los usuarios fueron ignorados y se suspendió el uso de los parámetros de calidad como medida para evaluar el desempeño de los concesionarios, tomándolos solo con fines estadísticos. Las metas legales de accesibilidad no fueron cumplidas.
Dos casos testigo ilustran el abanico de problemas detectados por la AGN. Se trata de Trenes de Buenos Aires S.A. (TBA) en transporte de pasajeros y América Latina Logística (ALL) en transporte de cargas. Los dos concesionarios sufrieron una serie de descarrilamientos e incidentes ferroviarios que, hacia el final de la década, terminaron convirtiéndose en grandes tragedias.
En la última de las auditorías que esta institución realizó sobre TBA7 se advertía sobre incumplimientos y atrasos, pero fundamentalmente se dejaba a la luz un sinnúmero de problemas propios de la precariedad del servicio. Ese informe refleja el estado general en el que se encontraba la línea Sarmiento cuando una de sus formaciones no detuvo la marcha al entrar en la estación Once de Septiembre el miércoles 22 de febrero de 2012 y colisionó con los paragolpes del andén, dejando un saldo de 52 muertos y más de 700 heridos.
En toda contratación hay dos partes, y TBA no obró sola en su negligencia, sino que fue fomentada y potenciada por las dilaciones y la falta de control de la Secretaría de Transporte, durante las gestiones de Ricardo Jaime hasta 2009 y luego bajo la conducción de Juan Pablo Schiavi hasta su renuncia dos semanas después de la Tragedia de Once.
Durante todo ese período no hubo reacción de la Secretaría frente a las alarmantes observaciones de este organismo de control, lo que plantea la necesidad de establecer las responsabilidades empresariales y estatales correspondientes. Más aún, la Secretaría de Transporte no puso en práctica las sanciones aplicadas por la Comisión Nacional de Regulación del Transporte (CNRT) sino que mantuvo la concesión a favor de la empresa incumplidora. Tampoco el Ministerio de Planificación, a cargo de Julio de Vido, adoptó medida alguna capaz de revertir la situación.
Solo después del fatal choque del tren Sarmiento, el Gobierno nacional decidió rescindir el contrato de TBA. El Estado transfirió entonces la operación a la Unidad de Gestión Operativa Mitre Sarmiento (UGOMS) para asumir, en una etapa posterior, la responsabilidad formal por las líneas, invocando incumplimientos del concesionario que durante once años había avalado. Realizó también un cambio institucional, pasando la Secretaría de Transporte de la órbita del Ministerio de Planificación a la del ahora Ministerio de Interior y Transporte, a cargo de Florencio Randazzo.
Llevará muchos años reconstruir el sistema ferroviario, que en esta última década fue profundamente dañado. Los informes de la AGN son una herramienta clave para guiar el camino hacia un transporte seguro y renovado.
Las auditorías de los últimos diez años grafican el deterioro y la ausencia de mecanismos de prevención, adecuada capacitación y planificación para mitigar los efectos de los incidentes que se produjeron.
"La Argentina auditada", de Leandro Despouy (Sudamericana). (infobae)